Plebiszite eignen sich nicht für taktische Überlegungen der Parteien

12.08.2004 | Prof. Dr. Gerd Langguth

Die Forderung nach Plebisziten entspricht einem "Zeitgeist" - ist sie trotzdem sinnvoll?

Nirgendwo seien - um der Despotie zu entgehen - Parteien "unentbehrlicher" als "in einem Land mit demokratischer Gesellschaftsordnung" - schrieb Alexis de Tocqueville in den dreißiger Jahren des 19. Jahrhunderts. Bismarck brachte hingegen die in Deutschland bis zum heutigen Tag anhaltende starke parteienkritische Tradition in einer Rede am 8. Mai 1884 im Deutschen Reichstag auf den Punkt, als er politische Parteien als "Verderb unserer Verfassung" und als "Verderb unserer Zukunft" bezeichnete.

Das Image der politischen Parteien ist miserabel. Manche Parteipolitiker meinen deshalb, in der Bevölkerung mit der Forderung nach Einführung plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland Punkte sammeln zu können. Die Ratifikation des EU-Verfassungsvertrages sehen viele als einen möglichen Hebel an, weil in wenigstens zehn anderen Mitgliedsstaaten Referenda stattfinden.

"Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit", heißt es in Artikel 21 unseres Grundgesetzes. Die Verfassungsmütter und -väter wollten einflussreiche Parteien. Doch warum ist es mit der innerparteilichen Demokratie nicht nur der großen Parteien so schlecht bestellt? Und hat nicht der berühmte Soziologe Robert Michels heute noch Recht, als er schon 1911 - am Beispiel einer wissenschaftlichen Untersuchung der SPD - feststellte, in Wirklichkeit bestimmten nicht die Mitglieder das Leben einer Partei, sondern vielmehr würden diese nur von einer kleinen Führungsclique kontrolliert: Diese Erkenntnisse, die nach seiner Meinung für alle Massenorganisationen gelten, fasste er in seinem berühmt gewordenen "ehernen Gesetz der Oligarchie" zusammen. Selbst bei den einst als Anti-Parteien-Partei angetretenen "Grünen" sind diese Oligarchisierungstendenzen inzwischen nicht zu übersehen. Taugen aber die so leidenschaftlich erhobenen Forderungen nach Plebisziten und "direkter Demokratie"?

Es wird insbesondere den großen Parteien empfohlen, sich für plebiszitäre Elemente im Grundgesetz stark zu machen. So sehr direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene und mit Einschränkung auf Landesebene vielleicht sinnvoll sein mögen, auf Bundesebene sind sie problematisch. Die Komplexität der einzelnen politischen Entscheidungen ist zu weitreichend, als dass - wie das bei Volksabstimmungen zwangsläufig der Fall ist - eine wichtige Frage mit einem schlichten "Ja" oder "Nein" beantwortet werden kann. Handelt es sich schließlich gar um Entscheidungen, die die EU betreffen, dürfte sich dies aufgrund der um ein Vielfaches komplexeren Prozesse auf europäischer Ebene noch deutlicher zeigen. Ohne die politische Mündigkeit der Bürger in Frage stellen zu wollen, aber: Ist sich außer spezialisierten Politikern oder Wissenschaftlern der Großteil der Bevölkerung wirklich im klaren darüber, was es bedeutet, wenn die Entscheidungsfindung im Rat der EU dem Prinzip der "doppelten Mehrheit" unterliegt? Die Entscheidungsfähigkeit einer Demokratie würde durch Volksabstimmungen kaum gefördert. Eine parlamentarisch-repräsentative Demokratie besitzt gegenüber einer unmittelbaren Demokratie gleichwohl einen größeren Legitimationsbedarf.

Manche meinen, durch Plebiszite sollte die Macht der politischen Parteien beschränkt werden. "Parteipatronage" und "personelle Machtausdehnung der Parteien" würden nicht gewollte Ausmaße annehmen. So wird des öfteren auf die Bestellung der Bundesverfassungsrichter hingewiesen, die je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt werden. Stimmt im Praxistest die Analyse einer stark parteipolitisch geprägten obersten Richterschaft? Und was wäre die Alternative zum jetzigen System? Soll sich die Richterschaft des Bundesverfassungsgerichts sozusagen aus dem vorhandenen Justizkörper selbst ergänzen? Würden dann nicht die in der Richterschaft vorhandenen politische Prägungen perpetuiert, und zwar mit welcher Legitimation? Wenn es aber eine Institution gibt, die ein großes Ansehen in der Bevölkerung erworben hat, dann ist es das Bundesverfassungsgericht. Warum gibt es Änderungsbedarf?

Auch die Forderung nach Direktwahl eines Bundespräsidenten führt in die Irre. Trotz neuer Tendenzen bei der zurückliegenden Bundespräsidentenwahl, bei der sich Gesine Schwan und Horst Köhler einige interessante intellektuelle Duelle leisteten, hat das das bisherige Wahlsystem dafür gesorgt, dass die Präsidentenkür aus den Niederungen des üblichen Parteienstreits weitgehend herausgehalten werden konnte, waren doch alle Präsidenten jeder für sich bisher in der Lage, eine wichtige integrationspolitische Leistung zu erbringen. Nicht zu übersehen bleibt nach wie vor auch, dass die Väter und Mütter des Grundgesetzes mit Blick auf die Weimarer Reichsverfassung ganz bewusst auf eine Direktwahl des Staatsoberhaupts verzichtet haben. Eine Direktlegitimation durch eine Volkswahl müsste logischerweise verfassungsrechtlich die Stellung eines Bundespräsidenten stärken. Es gab aber gute historische Gründe, auf einen Dualismus zwischen Präsidenten - und Kanzleramt zu verzichten.

Die Liste der Beispiele könnte beliebig erweitert werden. Manche Vorschläge sollten bedacht und realisiert werden. Artikel 21 des Grundgesetzes darf nicht als eine Legitimierung einer Allmacht der Parteien überdehnt werden, auch nicht in den Bundesländern. Die Mechanismen des Einflusses von Parteien müssen transparenter gemacht werden. So sollte beispielsweise bei der Entscheidung über Schulleiterstellen mehr der Elternwille, nicht die Parteizugehörigkeit ausschlaggebend sein. Auch die Stellung des einzelnen Abgeordneten gegenüber Partei und Fraktion muss gestärkt werden. Die Parteien müssen durch eine Verlebendigung der innerparteilichen Streitkultur attraktiver werden. Ich plädiere jedoch gegen ein so häufig und gern gepflegtes prinzipielles Schlechtreden politischer Parteien, durch die auch weiterhin die politische Elitenauswahl in unserer Gesellschaft geschieht.

Gleichwohl müssen sich zur Zeit insbesondere die führenden Politiker der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der Frage von Plebisziten und Elementen direkter Demokratie auch Kritik gefallen lassen: Viele behandeln dieses verfassungsrechtlich prekäre Thema allzu sehr unter parteitaktischen Gesichtspunkten. Die einen wollen hierzulande noch schnell durch eine Volksabstimmung den EU-Verfassungsvertrag verhindern und dann durch eine Volksabstimmung die EU-Aufnahme der Türkei zu Fall bringen. Die anderen wollen generell die Gunst der Stunde nutzen, weil sie schon immer für Plebiszite waren. Ausgerechnet die CSU verschrieb sich kürzlich in besonderem Maße dem Zeitgeist, indem ihr Generalsekretär Markus Söder forderte, "über ein europaweites Referendum nach[zu]denken". Rechtlich betrachtet stellt dieser Appell reine Augenwischerei dar. In dem neuen Verfassungsvertrag wird verpflichtend darauf hingewiesen, die Ratifikation müsse auf Grund der verfassungsmäßigen Vorschriften der Mitgliedsstaaten erfolgen (Artikel IV-8 Abs. 1). Das deutsche Grundgesetz lässt in diesen Fragen bisher kein Plebiszit zu; und erst recht gibt es bislang keine gültigen europaweiten Regelungen. Das dürfte auch dem Einserjuristen Edmund Stoiber klar gewesen sein, als er vor der Entscheidung der Staats- und Regierungschefs über den EU-Verfassungsvertrag präzisierte, durch die neue EU-Verfassung solle eine Ratifizierung mithilfe eines Referendums ermöglicht werden. Ein solcher Artikel hätte nämlich erst nach Abschluss des Ratifikationsprozesses in allen Mitgliedsstaaten Wirkung entfalten können, hätte also gar nicht mehr für den jetzt vorgelegten Verfassungsvertrag gegolten. Im Übrigen ist es nicht einsichtig, Plebiszite nur für die Ratifikation europäischer Vertragswerke vorzusehen.

Und in der SPD? Gerhard Schröder ließ lakonisch erklären, eine Volksabstimmung sei im Grundgesetz nicht vorgesehen - eine Reaktion auf seinen eigenen Finanzminister, der zeitweilig ebenfalls eine gesamteuropäische Volksabstimmung über eine EU-Verfassung forderte. Schröders Parteifreund und EU-Kommissar Günter Verheugen hatte bereits im September 2000 eine Volksabstimmung über die EU-Beitritte und über eine Verfassungsänderung verlangt. Seinerzeit erhielt er neben Unterstützung aus seiner Partei auch heftige Kritik aus der Union - Norbert Geis als CSU-rechtspolitischer Sprecher bezeichnete damals "den Ruf nach Volksentscheidungen" für die Unionsfraktion als noch "immer sehr fragwürdig". Es waren gerade die Unionsparteien, die bislang im Bundestag die verfassungsändernden Bemühungen der Koalition um die Einführung von plebiszitären Elementen im Grundgesetz verhinderten. Und die Grünen? Reinhard Bütikofer forderte zwar eine "europaweite Volksbefragung", lehnte aber "nationale Alleingänge" ab - eine schön verklausulierte Unterstützung der Haltung Schröders und Joseph Fischers hinsichtlich eines Neins zu einem Plebiszit.

An der ganzen Debatte stört, dass die Frage des parlamentarisch-repräsentativen Prinzips nur unter zeitgeistig-taktischen Auspizien diskutiert wird. Einmal werden Referenda zu einem unverzichtbaren Grundbestandteil einer lebendigen Demokratie erklärt, wenn es aber ernst werden könnte, werden diese abgelehnt. Es könnte ja das Ergebnis nicht passen - etwa bei einer EU-Abstimmung. Oder es werden zwar prinzipiell Plebiszite gefordert, zugleich aber sofort Ausnahmetatbestände eingerichtet. Wenn jetzt über Europapolitik abgestimmt werden soll, dann müssten auch alle anderen Fragen zur Disposition stehen - zumal Europapolitik faktisch bereits Innenpolitik darstellt. Dürften dann - wie in der rot-grünen Koalition diskutiert - Einzelthemen wie etwa Steuern oder die Forderung nach Todesstrafe von einem Plebiszit ausgenommen werden?

Das im Grundgesetz verankerte parlamentarisch-repräsentative Prinzip setzt Politiker voraus, die nicht nur aus Gründen eines möglichst langen Machterhalts moderieren, sondern auch führen wollen. Wenn Berufspolitiker selber Plebiszite fordern, ist dies zugleich ein Indikator für ihr geringes Selbstvertrauen. Längst schon lässt sich die Politik quasi-plebiszitär stark von Umfragen leiten: Das "agenda-setting" der politischen Themen geschieht immer mehr durch Talkshows als durch das Verfassungsorgan Bundestag. Gleichzeitig werden immer häufiger Landtagswahlen wie auch die vergangene Europawahl zu einer Art "Volksabstimmung über die Bundespolitik" umfunktioniert. Durch die gedankenlose Verwendung solcher Begrifflichkeiten wird nicht nur die Sinnhaftigkeit eines eigenständigen Landtags- und Europawahlkampfes infrage gestellt, sondern "Volksabstimmungen" werden damit rhetorisch geradezu sanktioniert. Würde zudem auf Bundesebene die vorgeschlagene Fünfjährigkeit der Legislaturperiode festgelegt, unterstützte dies ganz zwangsläufig die Forderung nach Plebisziten. Das Grundgesetz sollte sich taktischer Beliebigkeit entziehen.

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