Bürokratie abschaffen?

01.03.2005 | Tilman Kluge

Freiheit und Freiraum für Wissenschaft, Forschung und Technik zu gewährleisten gehört zum Grundverständnis unserer Politik. Wir wollen der Wissenschaft und Forschung die nötigen Freiräume durch Abbau von Bürokratie und eine ausreichende Finanzierung schaffen und sie zu Leistung, Kreativität und Wettbewerb ermutigen (CDU 1994).

Was ist eine derartige Aussage wert, soweit es um Bürokratie geht?

I Bürokratie

Nicht immer findet gerade im Umgang von Bürgern mit Behörden und umgekehrt eine Begegnung mit Verwaltungskunst statt, wohl aber umsomehr mit wenig filigraner Bürokratie.

Oftmals sind betroferne Bürger über das weitere Geschehen im Unsicheren. Ein Behördengang erfolgt daher zeitweise unwillig und nur in Kenntnis dessen rechtlicher Notwendigkeit. Der Unmut erreicht schließlich einen Höhepunkt bei der Begegnung mit einem oder gar mehreren Bürokraten. Jene Bürokraten sind die Ursache einer weitverbreiteten Verunsicherung und damit eine Gefahr für das Gemeinwesen. Dies geht zu Lasten dessen, was es mit den Behörden eigentlich zu regeln gilt. Oft genug dominiert das Formale des Formalen willen.

Bürokratie leitet sich seit dem 17./18 Jh. von Büro, französisch bureau, (Arbeits- Amtszimmer) ab. Dessen Ursprung ist das afrofrz. bure oder burel. Bure war ganz "öko", im Gegensatz zu heutigen Verhältnissen ein grober Wollstoff zum Beziehen von Schreibtischen, später das Schreibzimmer mit dem dominierenden Schreibmöbel.

Schließlich erfaßte es aus frz. bureaucrate die Bürokraten, auch Aktenmensch; bureaucratique bedeutete auch beamtenhaft, an Formen klebend. Die beiden letzten Silben von Bürokratie entstammen dem gr. krateïn (herrschen) bzw. krátos (Macht, Kraft).

Unter Bürokratie wird auch engstirnige Beamtenherrschaft, unter Bürokratismus die engstirnige Auslegung von Vorschriften verstanden.

Diese deutlich relativierenden Erläuterungen sollen ausreichen, um sicherzustellen, daß eine zwingende Übertragung bürokratischer Denkart auf Behördenmitarbeiter im allgemeinen und Beamte im besonderen unzulässig wäre.

Die beschriebene Engstirnigkeit hingegen kann allgemein ersichtlich keinen Konterpart in der Vielfalt menschlicher Natur finden. Man muß dabei keine streng monistischen Maßstäbe (vgl. u.a. LEHNERT 1999) ansetzen, um zu erkennen, daß menschliche Natur, zumal in einer von unbelebter Umwelt (Steine etc.) und belebter Umwelt (Pflanzen, Tiere,...) einen in seiner Vielfalt unübersehbaren Wirkungskomplex darstellt.

Für diese Unübersehbarkeit gilt insbesondere:

  • Der Mensch ist Teil von Natur. Er muß ergo Natur als Teil seiner individuellen Umwelt beurteilen können, um diese Natur eigenverantwortlich zu beeinflussen.
  • Die Unübersehbarkeit der Vielfalt von Natur verbliebe selbst dann, wenn eine Übersehbarkeit der Wirk-Elemente gegeben wäre.
  • Aus der Unübersehbarkeit des IST von Natur resultiert erst recht eine Unübersehbarkeit der Folgen des IST von Natur hinsichtlich einer Entwicklung des IST in ein NEU.

Bürokratie wird es dabei belassen, die gesetzliche bzw. bestimmungsgemäße Relation als unflexible Verbindung individueller Betroffenheit zu den zugrundeliegenden Gesetzen oder anderen Bestimmungen ohne Beantwortung eines "Warum" als gegeben hinzunehmen. Damit geht der permanente Versuch einher, auf der Basis dermaßen einäugigen Handelns (vgl. auch MEYER 2000) ein eingeengtes System "Bürokratie ‹-› Bürger" zu rechtfertigen.

Zweidimensionalität des Formalen ist durch die dritte Dimension des Einzelfalles zu ergänzen. Ein Betroffener betritt den Boden einer Behörde, ein Beteiligter tritt darüber hinaus in dortiges Geschehen eines Hauses, gr. Oïkos, als dessen aktiver Teil ein. Der sprachliche Zusammenhang zu Ökologie liegt so oder so nahe.

Alles also, was formal, sprich ohne Inhaltliche Gründe, Menschen daran hindert, Umwelt zu erkennen und zu bewegen, bremst menschliche Natur. Menschliches bewußtes Handeln wird und würde so, mag man hier auch einen marxistischen Ansatz vermmuten, von menschlicher Natur entfremdet.

Denn es gibt viele Leute, die "kaum, daß sie aus dem Wagen gestiegen sind" einen Riesenwirbel zu machen beginnen, überall ihre Meinung zum besten geben, das eine kritisieren das andere tadeln; solche Leute werden aber ausnahmslos Schiffbruch erleiden. Denn diese Meinungen und kritische Äußerungen, die nicht auf gründlichen Untersuchungen beruhen, sind nichts als ein Geschwätz von Ignoranten (TSE TUNG 1941).

II Verwaltung

Effektive Verwaltung bricht eingeengte Systeme auf. Das Formale wird in gebotener Loylität nur als Fundament des Verwaltungshandelns gesichert. Verwaltungsmenschen machen aus Betroffenen Beteiligte und erklären das Erklärbare, vor allem eigene Ermessensentscheidungen. Sie erarbeiten oder suchen Erklärungen des noch nicht Erklärbaren.

Gerade Ermessensentscheidungen, so wie sie z.B. im Naturschutzrecht von Behörden gefordert werden (z.B. HESSISCHER LANDTAG 2002, siehe Generalklausel wie in §5 Abs.1 Satz 1 HENatG) werden zur Ideologie, wenn sie nicht inhaltlich strikt nachvollziehbar umgesetzt werden. Umsetzen kann hier wörtlich genommen werden. Die Klausel wird von der "allgemeinen Lehre" in die Situation des konkreten Einzelfalls umgesetzt bzw. versetzt. Allgemeine Begriffe und großer Dünkel sind immer auf dem Wege, entsetzliches Unglück anzurichten (GOETHE 1807/ 1808).

Wenn also jemand regelwidrig eine Wiese umgepflügt hat, so sage man nicht allgemein "Du bist ein schlechter Mensch, weil Du die Natur beeinträchtigt hast", sondern man nenne das konkret Wesentliche "Du hast eine Wiese umgepflügt." Darauf kann dann eine schlüssige Begründung durch Erklärung aufgebaut werden, wie das Umpflügen wirkt. Sie soll in der Erkenntnis der Sachlage den Betroffenen schließlich dazu führen, daß er als nunmehr Beteiligter einen möglichen Negativeffekt selber erkennen kann.

If in government you depend upon laws, and enforce the laws by meting out punishments, you may keep the people from wrong doing, but they will lose the sense of shame for wrong doing. If, on the other hand, in government you depend upon virtue and maintain order by encouraging the rites, the people will have a sense of shame for wrong doing and, moreover, will emulate what is good (KONFUZIUS).

Will der so angesprochene Bürger dies hingegen erklärtermaßen, auch ansatzweise, nicht bewerkstelligen, ist es keine Bürokratie mehr, den Bürger auch im Sinne des v.g. Vergleiches auf den (Fuß-) Boden der nackten rechtlichen Tatsachen zu verweisen.

Aber es wäre verfehlt, dort keine bürokratieförderlichen Fußangeln zu vermuten. Überall liegen sie herum.

Nach Maßgabe einer hessischen Rechtsverordnung ist das Surfen auf einem knapp einen halben Meter breiten Bach verboten (RP DARMSTADT). In Planungsverfahren, in denen verschiedenste Faktoren mit- und gegeneinander abgewogen werden müssen, werden gerne Ansätze gepflegt, die den einzelnen Faktoren Wertpunkteskalen zuordnen, um damit vermeintlich schlüssige Vergleichsberechnungen anstellen zu können. Solche Punktebewertungen haben aber einen mangelnden Bezug zu den komplexen Funktionen betroffener Flächen (KLUGE 1998). Wie wäre es in Punkten zu fixieren, daß eine Linde an einem ganz bestimmten Standort einen stadtkulturellen Wert hat, an einem anderen aber nicht? Womit die Bürokratie wieder im Spiel wäre, nämlich bei einem formalen Ansatz als Kriterium für Eingriff und Ausgleich anstatt beim Primat der transparenten Einsicht in die Funktionen von Natur im weiteren Sinne (Kultur-Landschaft). Diese Funktionen müssen letztlich auch ein organisches Pendant bei den Genehmigungsbehörden bekommen.

Bürokratie zeigt sich auch in einer Unübersichtlichkeit behördlicher Zuständigkeiten. Das oft satirereife Weiterreichen eines Antragstellers von einer Stelle zu einer anderen erfolgt oftmals aufgrund eigener Unzuständigkeit, nicht etwa in der Überzeugung, daß die andere Stelle auch die richtige sei. Gegenseitiges Grundverständnis bei kooperationspflichtigen Behörden muß hier Abhilfe schaffen und vereinzelte "Kleinkriege" z.B. zwischen Bauaufsichtsbehörden und Naturschutzbehörden ausschließen.

Es mag zunehmend aufwendig werden, zu erforschen und zu vermitteln, wie ökologische und ökonomische Systeme genau funktionieren, je tiefer man in die Materie eindringt. Hingegen würde es oft schon reichen, wenn relativ einfache wahrheitsoptmierte kommunikative Symbiosen (vgl. auch KRAUSS 2001) zwischen Verfahrensbeteiligten greifen könnten.

Politisch programmatische Halbherzigkeiten wie der (weil nie deutlich zuendegehende) "Abbau von Bürokratie" (CDU 1994), "mehr Bürgernähe - mehr Effizienz - weniger Bürokratie" (SPD 2001) oder, im Tenor fast identisch, "mehr Effizienz und weniger Bürokratie im Wasserschutz" (FDP 2002), helfen nicht entschieden weiter, sondern zeugen von aufschiebender Verzagtheit statt von Mut zur eindeutigen Entscheidung. Diese darf nur - ohne Ausritte in neue Beliebigkeiten - die Abschaffung von Bürokratie zum Gegenstand haben.

Möglicherweise gibt der Frankfurter Ehrenbürger, Reichsfreiherr vom und zum Stein (1757 - 1831) mit seiner "Nassauer Denkschrift" (V. STEIN 1807) geeignete Anhaltspunkte. Seine Vorstellungen wandten sich zwar gegen den preußischen Ständestaat. Steins Reformen sind aber dennoch immer noch aktuell genug, um daran ein Niveau demokratischer Selbstverwaltung öffentlicher Aufgaben zu orientieren, an dem sich auch heutige und künftige bürokratische Defizite messen lasssen können und müssen. Primäres Ziel bleibt dabei, aus starren Bürokratien lebendige Verwaltung zu gestalten, die Menschen ihrer eigenen kreativen Natur vielfältig näherbringt.

Derlei hehre Vorstellungen sind nicht etwa abstrakt. Sie erfordern auch nicht etwa mehr oder weniger radikale grundlegende Änderungen behördlicher und staatlicher Strukturen. Viele dahingehende Forderungen (Zusammenlegung von Ämtern z. B. Gewerbeamt, Friedhofsamt, Liegenschaftsamt, Bauamt, Planungsamt statt 5 Amtsvorsteher nur 1 Ressortleiter; Zusammenlegung von Kreisen;… vgl. z.B. BOCKS 2004) sind angesichts des damit zu verfolgenen Zweckes eher als zu pauschal, oder gar als überzogen anzusehen und bewirkten vor allem ein Kurieren am Symptom.

Vielmehr ist Bürokratie alleine durch zwei Maßnahmen entscheidend zu schwächen, so daß sie sich im übrigen kurzfristig selbst eliminieren würde. Zum einen ist eine bestehende gesetzliche Regel (Bürokratie hat also eine illegale Komponente) kompromißlos umzusetzen, das andere ein politisches Prinzip, dem auch dato keine wesentlichen rechtlichen Bestimmungen entgegenstehen. Trends im Umweltinformationsrecht weisen eher in eine umgekehrte Richtung.

Dies sind

  • das aktuelle Vewaltungsverfahrensgesetz (merke, nicht Bürokratieverfahrensgesetz!), dort vor allem die behördliche Begündungspflicht für Ermessenentscheidungen (§39 BVwVfG, BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND 2003). Es läßt auch Verfahrensvereinfachungen zu wie z.B. die Übermittlung elektronischer Dokumente, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet.
  • der Mut Verantwortlicher, das Prinzip von Transparenz und Nachvollziehbarkeit unter Respektierung der Persönlichkeit des Einzelnen umzusetzen. Soweit es sich dabei um politisch Verantwortliche handelt, seien sie Christen oder Nicht-Christen, möge in der klaren Denkart und Übersetzung Martin Luthers gelten "Gott hat uns nicht gegeben den Geist der Furcht, sondern der Kraft und der Liebe, und der Zucht" (II. Tim. 17).

Literatur: BOCKS, J., Der schlanke Dienstleister, Politik-Poker, Essen 2004; BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, Dt. Bundestag, Bundesverwaltungsverfahrensgesetz v. 25. Mai 1976 (BGBl I 1976, S. 1253), neugefasst durch Bek. v. 23. 1.2003 I 102 und geändert durch Art. 4 Abs. 8 G v. 5. 5.2004 (BGBl. I S.718), Berlin 2004; CDU, Grundsatzprogramm, lfd. Nr. 145, Hamburg 1994; FDP (LV Baden Württemberg), Pressemitteilung 26.9. 2002, Stuttgart 2002; GOETHE, J.W., Wilhelm Meisters Wanderjahre oder Die Entsagenden II. Buch, Betrachtungen im Sinne der Wanderer - 1, Weimar 1807/1808; HESSISCHER LANDTAG, Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz HENatG - in der Fassung vom 16. April 1996 (GVBl. I S. 145), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002 (GVBl. I S. 614); KLUGE, T., Unsuitability of complex abstract parameters (EPV) as standards for extents of natural functions' restoration, VII Congr. INTECOL, Florenz 1998; KONFUZIUS (551-479 v. Chr.), Analects II,3; KRAUSS, S., Begriffliche Unklarheiten der korrespondistischen Wahrheitslehre, Ernst Moritz Arndt Universität Greifswald WS 2001/2002; LEHNERT, E., Der Monismus und Bruno Wille, Kulturhistorischer Verein Friedrichshagen, Berlin 1999; MEYER, T., Böser Nachbar Nationalpark, natur&kosmos 12/ 2000, S.42; REGIERUNGSPRÄSIDIUM DARMSTADT, Schutzverordnung NSG "Saubach und Niedgesbach bei Schmitten"; SPD (Landtagsfraktion), Klartext 1/ 2003 S.1, Stuttgart 2003; STEIN, H., F., K., RFRH. V&Z, Über die zweckmäßige Bildung der Obersten und der Provinzial-Finanz- und Polizei-Behörden in der Preußischen Monarchie, Nassau 1807; TSETUNG, M., Vorwort und Nachwort zur Untersuchung der Verhältnisse im Dorf, (Ausgew. Werke Mao Tse-Tungs Bd. III) 1941 in: Worte des Vorsitzenden Mao Tse-Tung, Peking 1968

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